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（两高）关于办理破坏黑土地资源刑事案件适用法律若干问题的解释(附1:理解与适用)（附2：中华人民共和国黑土地保护法）
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发布部门：最高人民法院 最高人民检察院
施行日期：2025/5/6
整理者：窦振东 阅读：606 |
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《最高人民法院、最高人民检察院关于办理破坏黑土地资源刑事案件适用法律若干问题的解释》已于2025年3月25日由最高人民法院审判委员会第1946次会议、2025年4月11日由最高人民检察院第十四届检察委员会第五十一次会议通过，现予公布，自2025年5月6日起施行。
最高人民法院 最高人民检察院
2025年4月30日
法释〔2025〕7号
最高人民法院 最高人民检察院
关于办理破坏黑土地资源刑事案件适用法律若干问题的解释
（2025年3月25日最高人民法院审判委员会第1946次会议、2025年4月11日最高人民检察院第十四届检察委员会第五十一次会议通过，自2025年5月6日起施行）
为依法保护黑土地，惩治破坏黑土地资源犯罪，根据《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国黑土地保护法》等法律的有关规定，现就办理此类刑事案件适用法律的若干问题解释如下：
第一条 违反土地管理法规，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百四十二条规定的非法占用耕地，改变被占用耕地用途，造成耕地毁坏：
（一）非法占用黑土地实施建房、建窑、建坟、挖湖造景等工程建设的；
（二）非法占用黑土地实施挖砂、采石、采矿、取土等活动的；
（三）非法占用黑土地排放污染物、堆放废弃物等造成黑土地被严重污染的；
（四）其他非法占用黑土地，改变被占用黑土地用途，造成黑土地毁坏的情形。
实施前款规定的行为，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百四十二条规定的“数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏”：
（一）非法占用并毁坏属于永久基本农田的黑土地三亩以上，或者非法占用并毁坏永久基本农田以外的黑土地六亩以上的；
（二）非法在属于永久基本农田的黑土地上取黑土五百立方米以上，或者非法在永久基本农田以外的黑土地上取黑土一千立方米以上的；
（三）非法占用并毁坏黑土地，或者非法在黑土地上取黑土，数量虽未分别达到第一项、第二项规定标准，但按相应标准的比例折算合计达到标准的；
（四）二年内曾因非法占用农用地受过二次以上行政处罚，又非法占用并毁坏黑土地，数量达到第一项至第三项规定标准一半以上的。
第二条 违反矿产资源法的规定，非法开采属于矿产资源的黑土，符合刑法第三百四十三条第一款规定的，以非法采矿罪定罪处罚。
第三条 违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染黑土地，符合刑法第三百三十八条第一款规定的，以污染环境罪定罪处罚。
实施前款行为，致使属于永久基本农田的黑土地六亩以上或者永久基本农田以外的黑土地十二亩以上基本功能丧失或者遭受永久性破坏的，应当认定为刑法第三百三十八条第一款规定的“情节严重”，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。
实施第一款行为，致使属于永久基本农田的黑土地三十亩以上基本功能丧失或者遭受永久性破坏的，应当处七年以上有期徒刑，并处罚金。
第四条 实施本解释第一条、第二条或者第三条规定的行为，同时构成非法占用农用地罪、非法采矿罪或者污染环境罪等犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。
第五条 明知是犯罪所得的黑土及其产生的收益，而予以窝藏、转移、收购、代为销售或者以其他方法掩饰、隐瞒，符合刑法第三百一十二条规定的，以掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪妥当定罪量刑。
实施前款规定的犯罪行为，事前通谋的，以共同犯罪论处。
第六条 实施破坏黑土地资源犯罪，具有下列情形之一的，从重处罚：
（一）在行政主管部门作出责令停止违法行为、限期改正等行政处理决定后继续实施相关行为的；
（二）暴力抗拒、阻碍国家机关工作人员依法执行职务的；
（三）向国家工作人员行贿的。
实施前款第二项、第三项规定的行为，同时构成妨害公务罪、袭警罪、行贿罪等其他犯罪的，依照数罪并罚的规定处罚。
第七条 组织他人实施破坏黑土地资源犯罪的，应当按照其组织实施的全部罪行处罚。
对于受雇佣为破坏黑土地资源犯罪提供劳务的人员，除曾因破坏土地资源受过刑事处罚的以外，一般不以犯罪论处。
第八条 单位实施破坏黑土地资源犯罪的，依照本解释规定的定罪量刑标准，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员定罪处罚，并对单位判处罚金。
第九条 多次实施破坏黑土地资源犯罪，依法应当追诉的，或者二年内多次实施破坏黑土地资源行为未经处理的，数量、数额累计计算。
第十条 实施破坏黑土地资源的行为，在认定是否构成犯罪以及裁量刑罚时，应当综合考虑行为动机目的、对黑土地资源的破坏程度、是否积极履行生态环境修复责任等情节，综合评估社会危害性，准确认定是否构成犯罪，妥当裁量刑罚，确保罪责刑相适应。
第十一条 对于实施破坏黑土地资源的相关行为被不起诉、宣告无罪或者免予刑事处罚的行为人，依法应当给予行政处罚、政务处分或者其他处分的，依法移送有关主管机关处理。
第十二条 对于涉案黑土地类型、面积，涉案黑土体积、数量、价值等专门性事实问题，可以依据鉴定机构出具的鉴定意见，或者农业农村、自然资源、水行政、生态环境等主管部门出具的认定意见，或者价格认证机构、国务院相关主管部门指定或推荐的机构、地市级以上人民政府相关主管部门出具的报告，结合其他证据作出认定。
第十三条 本解释所称“黑土地”，是指《中华人民共和国黑土地保护法》第二条第二款所规定的黑龙江省、吉林省、辽宁省、内蒙古自治区的相关区域范围内具有黑色或者暗黑色腐殖质表土层，性状好、肥力高的耕地。
盗挖、滥挖、非法买卖前款规定相关区域的林地、草原、湿地、河湖等范围内农用地的黑土，参照本解释的规定定罪量刑。
第十四条 本解释自2025年5月6日起施行。
《关于办理破坏黑土地资源刑事案件适用法律若干问题的解释》的理解与适用
文 / 吴兆祥 李相波 田心则 邹涛 作者单位：最高人民法院
本文刊登于《人民司法》2025年第11期
一、《解释》的制定背景与经过
二、《解释》起草中的主要考虑
三、《解释》的主要内容
（一）明确非法占用黑土地构成非法占用农用地罪的认定情形及标准
（二）明确非法开采属于矿产资源黑土行为的处理
（三）明确严重污染黑土地行为的处理
（四）明确相关掩饰、隐瞒行为的处理
（五）明确从重处罚及数罪并罚的情形
（六）明确组织者和受雇佣人员的处理
（七）明确关于破坏黑土地资源犯罪案件办理中综合评估社会危害性的规定
（八）明确关于破坏黑土地资源犯罪案件办理中专门性问题的认定
（九）明确黑土地的概念以及针对耕地之外的黑土实施破坏行为的处理
（十）破坏黑土地资源犯罪的其他问题
日前，最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理破坏黑土地资源刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2025〕7号，以下简称《解释》），自2025年5月6日起施行。《解释》的公布施行，对于依法保护黑土地，惩治破坏黑土地资源犯罪，促进资源可持续利用，维护生态平衡，保障国家粮食安全，必将发挥重要作用。为便于司法实践中正确理解和适用，现就《解释》的制定背景、主要考虑和主要内容介绍如下。一、《解释》的制定背景与经过黑土地是地球上珍贵的土壤资源。我国东北黑土区是北半球仅有的三大块黑土区之一，面积达109万平方公里，是我国重要的粮食生产基地和生态屏障。多次强调，一定要采取有效措施，保护好黑土地这一“耕地中的大熊猫”。2022年8月1日施行的黑土地保护法，为黑土地保护提供了坚强的法治保障和专门的法律依据。为贯彻落实关于黑土地保护的重要指示精神，切实落实黑土地保护法的相关要求，最高人民法院党组专门作出重要部署，要求加强黑土地资源保护，依法从严惩处盗挖、滥挖黑土等破坏黑土地资源和生态环境的行为。
2024年4月《解释》正式立项，历经1年多时间完成起草工作。《解释》起草中，起草组进行了深入调查研究。最高人民法院会同最高人民检察院、公安部、自然资源部等组成联合调研组，赴黑龙江、吉林、辽宁等地踏勘破坏黑土地犯罪现场，多次开展实地调研和座谈，全面掌握破坏黑土地犯罪活动情况。进行了广泛征求意见。先后就《解释》征求了全国法院、检察院系统以及国家发展和改革委员会、公安部、司法部、自然资源部、生态环境部、水利部、农业农村部等有关部门的意见，形成广泛共识。进行了充分研究论证。多次组织召开专家论证会听取意见建议，专门征求了全国人大常委会法工委意见，为《解释》提供了扎实的理论和实践支撑。最高人民法院和最高人民检察院认真研究分析并充分吸收各方面提出的意见、建议，对《解释》进行了反复修改，确保《解释》的合法性、规范性、针对性和可操作性。《解释》于2025年3月25日经最高人民法院审判委员会第1946次会议、于2025年4月11日经最高人民检察院第14届检察委员会第51次会议审议通过。二、《解释》起草中的主要考虑《解释》坚持问题导向和目标导向，紧紧围绕办理破坏黑土地资源刑事案件司法实践中遇到的法律适用难题，提供裁判规则、统一思想认识、规范司法实践，依法惩治破坏黑土地资源犯罪，为守护好中国人民的“饭碗田”贡献法治力量。具体而言，在起草过程中，着重注意把握了以下几点：
一是坚持严格依法。《解释》坚持严格依据刑法、刑事诉讼法和黑土地保护法的规定进行解释，准确把握立法原意和立法精神，认真落实罪刑法定原则，坚持宽严相济刑事政策，确保依法严格公正审理破坏黑土地资源犯罪案件。如《解释》对各类破坏黑土地资源犯罪行为，依据刑法有关非法占用农用地罪、非法采矿罪和污染环境罪的相关规定，对法律适用和裁判规则进行明确，区分破坏黑土地犯罪行为的不同类型正确定罪量刑。
二是坚持问题导向。《解释》主要围绕调研发现的破坏黑土地资源犯罪案件办理中的突出问题与实践难题，如罪名适用问题、定罪量刑标准问题、事实认定难问题等作了解释，为执法办案提供裁判依据。比如针对实践中对“掏洞深挖”式和“蚂蚁搬家”式盗挖、滥挖黑土行为如何定罪量刑的问题，《解释》参照黑土地保护法以黑土的体积（立方米数）作为行政处罚标准的做法，明确可以将采挖黑土的体积（立方米）数量作为非法占用农用地罪的一种入罪标准，切实严密刑事法网。
三是坚持从严惩处。《解释》贯彻落实黑土地保护法对破坏黑土地、污染黑土地行为从重处罚的精神，充分体现了严厉打击破坏黑土地资源犯罪、加强黑土地保护的决心和鲜明司法导向。比如《解释》在以往司法解释关于非法占用农用地罪和污染环境罪的定罪量刑标准基础上，适当降低了入罪和升档量刑的标准，进一步加大了打击力度。
需要强调的是，《解释》对破坏黑土地资源犯罪行为采取了上述依法从严的举措，只是坚持宽严相济刑事政策的一个方面。另一方面，《解释》也规定了依法从宽的内容。比如《解释》规定对于受雇佣为破坏黑土地资源犯罪提供劳务的人员，除曾因破坏土地资源受过刑事处罚的以外，一般不以犯罪论处。此外，《解释》还专门规定了综合评估社会危害性的内容，以确保能够准确认定是否构成犯罪，妥当裁量刑罚，切实做到该宽则宽，当严则严，宽严相济，罚当其罪。三、《解释》的主要内容《解释》结合当前破坏黑土地资源刑事案件的主要特点和司法实践中反映的突出问题，依照法律规定，对破坏黑土地资源犯罪所涉及到的非法占用农用地罪、非法采矿罪、污染环境罪等主要罪名的定罪量刑标准和相关法律适用问题作了系统、全面的规定。《解释》共14个条文，主要可以归纳为10个方面的问题。
（一）明确非法占用黑土地构成非法占用农用地罪的认定情形及标准
司法实践中，对于违反土地管理法规，非法占用耕地、林地、草地等农用地，造成农用地大量毁坏的行为，如果符合刑法第三百四十二条规定的非法占用农用地罪的犯罪构成，则根据最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《土地资源司法解释》）、最高人民法院《关于审理破坏森林资源刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《森林资源司法解释》）、最高人民法院《关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》等相关规定，分别有着各自具体的认定情形和定罪量刑标准。但对于黑土地这一“耕地中的大熊猫”而言，刑事打击破坏黑土地资源的犯罪行为，以前只能根据《土地资源司法解释》的相关规定，采取与其他普通耕地同样的认定情形与定罪量刑标准，未能体现黑土地保护法关于对黑土地要予以更为严格保护的立法精神和要求。为更好地保护黑土地，依法从严惩治破坏黑土地资源违法犯罪行为，《解释》第1条在《土地资源司法解释》《森林资源司法解释》等相关规定基础上，进行了创新和优化，对非法占用黑土地构成非法占用农用地罪的认定情形及具体标准进行了明确。本条采用了先定性后定量的制度设计，其中第1款定性，规定了刑法第三百四十二条规定的“非法占用耕地，改变被占用耕地用途，造成耕地毁坏”的4种情形；第2款定量，规定了刑法第三百四十二条规定的“数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏”的4种情形。在司法实践中，需重点理解和正确把握以下几个问题：一是本条第1款的规定，对非法占用农用地罪构成要件中的“非法占用耕地，改变被占用耕地用途，造成耕地毁坏”予以整体认定。这一规定改变了以往《土地资源司法解释》只规定了“造成耕地大量毁坏”以及《森林资源司法解释》只规定了“毁坏”情形的做法，解决了还需进一步证明“改变被占用耕地用途”这一长期困扰司法实践的问题，得到了公安机关、行政主管部门、专家学者的充分肯定。具体而言，根据刑法第三百四十二条关于非法占用农用地罪的罪状描述，认定构成非法占用农用地罪需要满足“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏”多个条件，而《土地资源司法解释》《森林资源司法解释》都只规定了如何认定“数量较大”和“毁坏”两个条件，对于其他条件如何认定并未有具体的规定，需要司法实践中相关行政主管部门以及侦查机关等具体把握，难免会出现理解迥异和执法尺度不一的问题。《解释》第1条第1款在征求意见过程中，该部分内容也曾表述为“违反土地管理法规，非法占用黑土地，改变被占用黑土地用途，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百四十二条规定的造成农用地‘毁坏’”，后经与自然资源部等行政主管部门多次商议最终修改为现表述。在对《解释》专题研讨过程中，全国人大常委会法工委等各单位均对该部分内容无意见，公安部特别从创新性、实用性等层面给予充分肯定，认为很好地解决了司法实践中存在的对非法占用农用地罪中“非法占用耕地，改变被占用耕地用途，造成耕地毁坏”等多个要件如何理解和把握的困惑。根据《解释》现行规定，只要行为人实施了《解释》第1条第1款规定的4种情形之一的行为，即可以整体认定为刑法第三百四十二条规定的非法占用耕地，改变被占用耕地用途，造成耕地毁坏。
需要注意的是，本条第1款第1项规定了具有非法占用黑土地实施建房、建窑、建坟、挖湖造景等工程建设这一情形的，可以认定为刑法第三百四十二条规定的非法占用耕地，改变被占用耕地用途，造成耕地毁坏的情形。《解释》征求意见稿曾经规定除了建房、建窑、建坟和挖湖造景情形之外还有“修路和硬化”两种情形，而这两种情形在《森林资源司法解释》第1条第1款第1项中有同样的规定。但《解释》在征求意见过程中，有单位建议删除第1条第1款第1项中的“修路、硬化”，主要考虑有三：
一是土地管理法、黑土地保护法、《土地资源司法解释》均未将修路、土地硬化作为禁止和规范的内容；
二是占用黑土地修路的实际情况比较复杂，既有合法合理行为，例如开展高标准农田建设修路，农民为方便生产自发修路，也有违法行为，需要具体情况具体分析，不宜简单将“修路”入刑；
三是农业生产中农田基础设施建设、设施农业建设也存在硬化地面的情况，实际情况复杂，不宜简单将“硬化”作为入刑条件
。对此，经研究认为，“建房、建窑、建坟和挖湖造景”等情形在土地管理法和粮食安全保障法等法律中均有明确的规定，而“修路、硬化”虽然在《森林资源司法解释》中有过规定，但毕竟和“建房、建窑、建坟和挖湖造景”等情形不一样，尚未有明确的法律依据，故决定在本条规定的行文中不直接体现“修路、硬化”的字样，而将其作为“等”内的内容包含在“非法占用黑土地实施建房、建窑、建坟、挖湖造景等工程建设”中的“等”字内。即司法实践中如果行为人非法占用黑土地实施修路、硬化工程建设的行为，且该行为符合刑法第三百四十二条和《解释》的规定，则该破坏黑土地资源的行为同样构成非法占用农用地罪。此外，本条第1款第3项规定的非法占用黑土地排放污染物、堆放废弃物等造成黑土地被严重污染的情形，与《解释》第3条关于严重污染黑土地构成污染环境罪的规定比较类似。但前者与后者相比存在不同之处，通常认为构成非法占用农用地罪中的污染行为，其向黑土地排放的污染物或者堆放的废弃物并非刑法第三百三十八条规定的有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，而指的是一般的污染物或者固体废物，如农药、化肥的包装袋等。如果向黑土地上排放的污染物、堆放的废弃物属于刑法第三百三十八条规定的有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，此时又分两种情形分别予以处理：
一是如果排放污染物、堆放废弃物的行为既构成污染环境罪又构成非法占用农用地罪，则应根据《解释》第4条竞合规则的规定，依照处罚较重的规定定罪处罚。二是如果排放污染物、堆放废弃物的行为不构成污染环境罪但构成非法占用农用地罪，则应根据《解释》第1条的规定以非法占用农用地罪定罪处罚。
二是本条第2款第1项体现了对黑土地的从严保护，即在《土地资源司法解释》关于非法占用农用地罪“5亩”“10亩”入刑标准基础上，适当降低入罪门槛，采用了“3亩”“6亩”标准。这里的“3亩”“6亩”标准，是通过将黑土地的肥力和普通耕地的肥力对比反向折算而来。据专家介绍，黑土地肥力通常是其他土壤肥力的2到5倍。如果取最低的2倍为基础，破坏2.5亩黑土地的社会危害性大约等同于破坏5亩其他农用地的社会危害性，进而四舍五入为“3亩”便于操作。同时根据《土地资源司法解释》中关于永久基本农田与非永久基本农田以外土地的两倍倍比关系，进而确定“6亩”标准。
三是本条第2款第2项引入了涉案黑土体积（立方米）作为非法占用农用地罪的入罪标准。主要考虑是：实践中，犯罪分子为逃避打击，对黑土地经常采取“掏洞深挖”式和“蚂蚁搬家”式盗采行为，有的盗采量很大，对黑土地破坏很严重，但仅从面积上看达不到非法占用农用地罪的入罪门槛，适用盗窃罪打击又不合适，引入体积标准，则是对此类破坏黑土地资源犯罪行为加大打击力度、增强打击效果的重要途径。黑土地保护法第三十二条第二款规定对非法出售黑土按照每立方米处以500至5000元的罚款。盗挖黑土的目的多是出售牟利，故《解释》借鉴了黑土地保护法以黑土体积（立方米）作为行政处罚数量标准的做法，明确可以将采挖黑土的体积（立方米）数量作为非法占用农用地罪的一种入罪标准。关于具体标准的确定，经类案检索，在破坏黑土地资源犯罪生效裁判中，涉案规模在1000立方米以上的案件仅为10%左右，而涉案规模在500立方米以上的案件约为60%，还有约40%未到500立方米即被定罪。为避免入罪门槛过高或者过低导致大多数行为出罪或者入罪，经研究各方均认可以500立方米（永久基本农田）作为入罪标准较为适宜。此外据专家介绍，根据东北不同地区黑土地的平均厚度，500立方米黑土平铺开来大概相当于3亩至5亩，与本条第2款第1项的“亩数”标准大致平衡，也建议采用500立方米的体积标准。根据《土地资源司法解释》中关于永久基本农田以及非永久基本农田的两倍倍比关系，《解释》同时确立了非法在永久基本农田以外的黑土地上取黑土1000立方米以上，也属于认定“数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏”的体积标准。
四是本条第2款第3项规定了按比例折算的问题，即非法占用并毁坏黑土地，或者非法在黑土地上取黑土，数量虽未分别达到第1项、第2项规定标准，但按相应标准的比例折算合计达到标准的，也构成非法占用农用地罪。举例来说，如果行为人非法占用并毁坏属于永久基本农田的黑土地2亩（3亩入罪标准的66%），同时，又非法占用并毁坏永久基本农田以外的黑土地3亩（6亩入罪标准的50%），则按比例折算合计达到116%，应当认定为属于“数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏”的情形。再如，行为人非法在属于永久基本农田的黑土地上取黑土200立方米（500立方米入罪标准的40%），又非法在永久基本农田以外的黑土地上取黑土300立方米（1000立方米标准的30%），则按比例折算合计达到70%，没有达到或者超过100%，则应当认定为不符合“数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏”的适用条件。需要注意的是，《解释》在征求意见过程中，有同志提出是否可以交叉折抵的问题，即本条第2款第1项和第2项之间是否可以折抵。举个例子，如果行为人既有非法占用并毁坏黑土地的行为，又有非法在黑土地上取黑土的行为，但各自都未达到《解释》规定的相应标准，此时是否可以根据第1项规定的面积标准折算出一个比例，再根据第2项规定的体积标准折算出一个比例，然后将两者相加后看是否合计达到标准。对于交叉折抵的问题，现行有类似规定的司法解释如最高人民法院、最高人民检察院《关于办理侵犯公民个人信息刑事案件适用法律若干问题的解释》等均未有明确规定。讨论当中有两种不同的观点：持“否定说”的观点认为，交叉折抵涉及到面积和体积不同的计量标准，因此不能交叉折抵。持“肯定说”的观点认为，交叉折抵虽然涉及到面积和体积不同的计量标准，但最终计算的依据是各自的比例，和各自的计量标准并无直接关联，因此可以交叉折抵。经研究，我们认为目前相关法律和司法解释确实没有关于能否交叉折抵的明确规定，但司法实践中也许会出现这样一种情况，比如说行为人非法占用并毁坏属于永久基本农田的黑土地2.9亩，同时又非法在属于永久基本农田的黑土地上取黑土490立方米，行为人两项违法行为加起来的社会危害性都超过了单独一项违法行为的社会危害性，如果不能交叉折抵的话，确实存在放纵犯罪的嫌疑和人民群众朴素法感情难以接受的问题。故此，我们认为原则上应该是各项内自行折抵，但特殊情形下为了办案需要也可以允许交叉折抵。对此，《解释》本条第2款第3项的规定，从表述上看虽未明确能否进行交叉折抵，但也为实践中特殊情形下自由裁量进行交叉折抵留下了空间，这也是符合案件办理实际需要的。
（二）明确非法开采属于矿产资源黑土行为的处理
《解释》第2条是关于非法开采属于矿产资源的黑土行为如何处理的规定。一般来说，违反矿产资源法的规定，非法开采属于矿产资源的黑土（目前一般是指泥炭土），应当依照刑法第三百四十三条第一款的规定，以非法采矿罪定罪处罚，实践中对这种观点并无太大分歧。在《解释》最初起草过程中，我们就规定了本条内容。但关于是否规定本条，有不同观点和多次反复。在《解释》征求意见过程中，有观点认为从土壤学角度看泥炭土（又称草炭土）属于《中华人民共和国矿产资源法实施细则》附件“矿产资源分类细目”中明确规定的矿产资源，而严格意义上的黑土不属于矿产资源，关于泥炭土是否属于黑土也有分歧，实践中如果非法开采的泥炭土经鉴定属于矿产资源，则完全可以按照非法采矿罪及最高人民法院、最高人民检察院《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《采矿司法解释》）进行打击，故将非法开采属于矿产资源的黑土行为规定为构成非法采矿罪意义亦不大。基于此，《解释》的征求意见稿曾一度删除了本条规定。但在赴东北实地调研过程中，很多来自一线特别是基层的同志反映，希望能够在《解释》中恢复关于非法开采属于矿产资源的黑土行为如何处理的规定，特别是要明确对于违反矿产资源法的规定，非法开采属于矿产资源的黑土，应当依照刑法第三百四十三条第一款的规定，以非法采矿罪定罪处罚的相关内容。主要理由是实践中人们往往习惯于把泥炭土也当做黑土，如果《解释》中不规定此条内容，容易产生不能用非法采矿罪打击盗挖泥炭土行为的错觉。我们经认真研究后认为，随着科学技术的发展以及对黑土定义的变化，并不排除黑土中会有属于矿产资源的情形存在。此外，恢复关于非法开采属于矿产资源的黑土行为的处理规定，也会让《解释》在逻辑上更加严谨，有利于准确指引犯罪对象为泥炭土案件的办案方向，进一步严密打击破坏黑土地资源犯罪的刑事法网，故最终决定规定本条。司法实践中，根据《解释》本条规定，对于行为人违反矿产资源法的规定，非法开采属于矿产资源的黑土，应当依照刑法第三百四十三条第一款的规定，以非法采矿罪定罪处罚。
（三）明确严重污染黑土地行为的处理
《解释》第3条是关于严重污染黑土地行为构成污染环境罪的定罪量刑标准的规定。关于具体的标准设计，根据是否降低量刑标准以体现对“耕地中的大熊猫”进行特殊刑事司法保护，以及是否采用已有司法解释中的量刑标准有两种不同的观点，《解释》曾对本条第2款和第3款进行了两种方案的设计。其中，方案一采用了降低量刑标准的设计，即“6亩”“12亩”“30亩”的标准，以强化对黑土地的特殊刑事司法保护；而方案二采用了最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境污染司法解释》）中“10亩”“20亩”“50亩”的标准。经研究，本条与第1条保持联动，本条第2款、第3款与第1条第2款第1项的设计保持一致，采用降低量刑标准的设计，即“6亩”“12亩”“30亩”的标准，且降低幅度与第1条第2款第1项保持一致，均为相应一般标准的60%。
需要说明的是，本条第1款没有规定关于“亩数”的入罪门槛，本条第3款中没有规定关于致使“属于永久基本农田以外的黑土地基本功能丧失或者遭受永久性破坏的，应当处以7年以上有期徒刑，并处罚金”的亩数标准，主要考虑是：《环境污染司法解释》规定的污染环境罪入罪标准多为行为入罪，而本条第1款如果按照黑土地毁坏面积这一实害结果对该罪设置入罪门槛，新设的入罪标准将与《环境污染司法解释》的定罪量刑体系冲突，且可能形成是否必须以实害结果为入罪要件的困惑，从而实质降低对黑土地的保护力度；同时，如果本条第3款将永久基本农田以外的黑土地纳入污染环境罪第三档刑的适用对象，将突破刑法第三百三十八条的明确规定。
（四）明确相关掩饰、隐瞒行为的处理
《解释》第5条是关于破坏黑土地资源犯罪中掩饰、隐瞒等行为如何处理的规定。目前，在东北个别地区破坏黑土地资源犯罪已形成了有一定规模的利益链条，上游犯罪分子实施盗采等犯罪行为，下游犯罪分子实施后续的窝藏、转移、收购、代为销售等犯罪行为，且后续的窝藏、转移、收购、代为销售等环节成为此类犯罪蔓延的重要原因。比如目前电商平台所卖的“营养土”等，很多系黑土或者以黑土为基础按比例加入其他物质。“没有买卖就没有伤害”，黑土地保护法第二十条也规定“任何组织和个人不得破坏黑土地资源和生态环境。禁止盗挖、滥挖和非法买卖黑土”。为有效惩治此类犯罪，保护黑土地资源，《解释》根据刑法第三百一十二条、第二十五条之规定，并参考了《采矿司法解释》第7条的规定，进一步明确在严厉打击上游犯罪行为的同时，对下游行为规定要以掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪进行打击，如果上下游犯罪分子事前通谋的，要以共同犯罪论处，进一步实现对破坏黑土地资源犯罪的“全环节、全要素、全链条”规制和打击。
需要说明的是，根据最高人民法院《关于审理掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益刑事案件适用法律若干问题的解释》第1条第2款关于“人民法院审理掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益刑事案件，应综合考虑上游犯罪的性质、掩饰、隐瞒犯罪所得及其收益的情节、后果及社会危害程度等，依法定罪处罚”的规定，在明知是犯罪所得的黑土及其产生的收益，而予以窝藏、转移、收购、代为销售或者以其他方法掩饰、隐瞒，符合刑法第三百一十二条规定的，以掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪定罪处罚时，应注意与上游犯罪的量刑保持均衡。故《解释》本条第1款在征求意见过程中曾有过“明知是犯罪所得的黑土及其产生的收益，而予以窝藏、转移、收购、代为销售或者以其他方法掩饰、隐瞒，符合刑法第三百一十二条规定的，以掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪定罪处罚，并与上游犯罪的量刑保持均衡”的内容设计，后根据有关单位意见，最终将其中的“以掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪定罪处罚，并与上游犯罪的量刑保持均衡”的表述修改为“以掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪妥当定罪量刑”。司法实践中，在具体适用《解释》第5条对破坏黑土地资源犯罪中掩饰、隐瞒等行为进行处理时要注意到，这里的“妥当定罪量刑”主要指的就是要与上游犯罪的量刑保持均衡。此外，《解释》第5条第2款关于“实施前款规定的犯罪行为，事前通谋的，以共同犯罪论处”的规定，在实践中应该允许犯罪嫌疑人或者被告人进行抗辩。如果犯罪嫌疑人、被告人能够提供充分证据证明确实不存在“事前通谋”情形，则应当认定此时实施掩饰、隐瞒等下游犯罪行为的犯罪分子，并未与上游犯罪犯罪分子构成非法占用农用地罪、非法采矿罪等共同犯罪，而是单独成立掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪。
（五）明确从重处罚及数罪并罚的情形
《解释》第6条是关于破坏黑土地资源犯罪行为从重处罚及数罪并罚情形的规定。当前，在黑龙江、吉林、辽宁和内蒙古四省区内，个别地区破坏黑土地资源犯罪处于高发多发态势。基于此，《解释》整体坚持从严惩治的原则，除了在第1条降低入罪标准、在第3条降低升档量刑标准之外，为了突出对特定破坏黑土地资源犯罪的从严惩治，在本条设定从重处罚和数罪并罚情节。《解释》本条第1款第1项、第2项参考了《森林资源司法解释》将具有暴力抗拒、阻碍国家机关工作人员依法执行职务，尚不构成妨害公务罪、袭警罪等其他犯罪的，以及经行政主管部门责令停止违法行为后，继续实施相关行为等情节，作为从重处罚情形的做法，进行了相应规定。同时，有单位建议增加一项“向国家工作人员行贿”应从重处罚的情形。我们认为，本条建议与刑法修正案（十二）对行贿犯罪的修改坚持了“从严惩处”的立法观念相契合，特别是与刑法第三百九十条第二款关于在生态环境领域行贿，实施违法犯罪活动从重处罚的规定精神相一致，故采纳了该建议。
此外，还有单位建议在本条第1款第1项“经行政主管部门作出责令停止违法行为”之后增加“责令限期改正、责令限期拆除等行政处理决定后”等内容。经研究认为，该建议具有一定道理，能够确保与“责令停止违法行为后继续实施”具有相似主观恶性的行为被纳入从重处罚的情形。但由于《自然资源行政处罚办法（2024年修订）》第四条第五项明确将“限期拆除在非法占用土地上的新建建筑物和其他设施”规定为自然资源行政处罚的种类之一，而能否将曾受过行政处罚作为从重处罚的情形之一有较大争议，故决定吸收采纳“责令限期改正等行政处理决定后”相关内容的建议，而不明确体现“责令限期拆除”的内容。
需要说明的是，《解释》第6条第2款内容系根据最高人民法院审委会的审议意见所增加，即增加了“实施前款第二项、第三项规定的行为，同时构成妨害公务罪、袭警罪、行贿罪等其他犯罪的，依照数罪并罚的规定处罚”的相关规定。由此，对实施破坏黑土地资源犯罪同时又构成妨害公务罪、袭警罪、行贿罪等其他犯罪的，通过数罪并罚的方式予以严惩。需要强调的是，通过本条第2款的规定反观本条第1款的规定，在司法实践中要进一步明确，在实施破坏黑土地资源犯罪时，因暴力抗拒、阻碍国家机关工作人员依法执行职务或者向国家工作人员行贿，予以从重处罚时，案涉的暴力抗拒、阻碍国家机关工作人员依法执行职务或者向国家工作人员行贿的行为都未构成相应犯罪，即暴力抗拒、阻碍国家机关工作人员依法执行职务，尚未构成妨害公务罪、袭警罪；向国家工作人员行贿，亦尚未构成行贿犯罪。如果构成犯罪的话，则要按照本条第2款的规定进行数罪并罚。
（六）明确组织者和受雇佣人员的处理
《解释》第7条是关于实施破坏黑土地资源犯罪的组织者和受雇佣人员分别如何处理的规定。当前，破坏黑土地资源犯罪呈现出很多新的情况，在部分地区逐步向固定的团伙方向、职业化方向发展，团伙成员分工明确，从黑土的盗挖、加工到储存、运输，均有专人负责。个别地区盗采泥炭土案件中，团伙作案数占比将近40%。因此，要坚持宽严相济刑事政策，对破坏黑土地资源犯罪团伙中所处地位和发挥作用不同的犯罪分子予以有区别地处理，切实做到罪责刑相适应，突出惩治重点。一方面，《解释》根据刑法第二十六条，并参考了《采矿司法解释》第11条及《森林资源司法解释》第15条的相关规定，作出本条第1款规定，对组织他人实施破坏黑土地资源犯罪的组织者，应当按照其组织实施的全部罪行处罚，体现从严惩处。另一方面，《解释》本条第2款规定，对于受雇佣为破坏黑土地资源犯罪提供劳务的人员，除曾因破坏土地资源受过刑事处罚的以外，一般不以犯罪论处。这充分体现了宽严相济刑事政策依法从宽的一面。但本条第2款规定跟以往的司法解释相比有所不同，需要着重说明以下几个问题。
首先，《解释》征求意见稿中关于本条第2款的内容，采取了跟以往司法解释保持一致的做法，规定了“对于受雇佣为破坏黑土地资源犯罪提供劳务的人员，除参与利润分成或者领取高额固定工资的以外，一般不以犯罪论处，但曾因破坏土地资源受过刑事处罚的除外”。但在征求意见和审议过程中，有的意见认为“提供劳务”过于宽泛，建议将“提供劳务”改为“提供帮助”。有的意见认为第2款中存在两个“除外”的表述，该表述较为别扭，建议再斟酌。还有的意见对第2款提出质疑，即“高额固定工资”存在如何界定的问题，虽然《采矿司法解释》《森林资源司法解释》都有相关规定，但应研究实际中是否存在此类现象，基于评估再决定是否沿用其他司法解释的规定，不应当照搬。经研究，我们认为上述意见各有道理，故予以不同程度吸收采纳，将本条第2款中原有的“除参与利润分成或者领取高额固定工资的以外”之内容删除，并调整了语序，形成现在的条文内容。
其次，本条第2款的规定跟《采矿司法解释》《森林资源司法解释》的相关规定还有两处不同。比如将受过处罚的范围限缩为“受过刑事处罚”。对此，也有意见认为将受过处罚的范围限缩为“受过刑事处罚”是否过窄。我们在本条中将受过处罚的范围限缩为“受过刑事处罚”的主要考虑是：“受过处罚”不仅包括受过刑事处罚，还包括受过行政处罚，而行政处罚中还包括“警告”等较为轻缓的处罚方式。如果把仅因为破坏土地资源而受到行政警告处分的情形排除在“一般不以犯罪论处”之外，则有些过于严苛，可能会与人民群众朴素的法感情相冲突，也不利于案件办理“三个效果”的统一。在征求意见和研讨过程中，多数意见认为限缩规定为“受过刑事处罚”，更能体现刑法的谦抑性，也符合宽严相济刑事政策的要求。同时，本条第2款关于受过处罚的原因规定与以往的司法解释相比也略有不同。《采矿司法解释》将受过处罚的原因规定为“曾因非法采矿、破坏性采矿”，《森林资源司法解释》将受过处罚的原因规定为“破坏森林资源”，而《解释》并没有将受过处罚的原因规定为“破坏黑土地资源”，而是规定为“破坏土地资源”这一更大的原因范围。在将受过处罚的范围限缩规定为“受过刑事处罚”的前提下，适当放宽受过处罚的原因范围，能够更科学地划定出罪范围，确保不枉不纵、罪责刑相适应。
（七）明确关于破坏黑土地资源犯罪案件办理中综合评估社会危害性的规定
《解释》第10条是关于破坏黑土地资源犯罪案件办理中综合评估社会危害性的规定。设定本条的初衷是为避免“机械执法”“就案办案”等问题。在办理涉黑土地资源犯罪案件时，特别是在认定是否构成犯罪以及裁量刑罚时，应综合考虑行为动机目的、对黑土地资源的破坏程度、是否积极履行生态环境修复责任等情节，综合评估社会危害性，准确认定是否构成犯罪，妥当裁量刑罚，确保罪责刑相适应，确保裁判“三个效果”相统一。
司法实践中，对于动用刑事手段打击破坏黑土地资源犯罪，一定要处理好严格保护与合理利用的关系。调研发现，东北地区的一些农民春耕前往往会去山脚、林间、耕地里采挖黑土用以在大棚内培育秧苗，进行农业生产。对黑土的上述利用虽然并非生产必须环节，但对提高粮食产量确有一定作用。因此，在依法严惩破坏黑土地资源犯罪时，既要体现对黑土资源的严格保护，也要充分考虑和尊重广大农民在生产生活中对黑土的合理利用，严格划定犯罪圈。对当地农民在承包土地上少量取土自用或者为了自己使用购买少量黑土的行为，应尽可能以批评教育或者行政处罚为主，排除于犯罪圈之外，以保护人民群众生产生活的积极性。对此，原矿产资源法第三十五条规定，允许个人采挖零星分散资源和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土以及为生活自用采挖少量矿产。2024年新修订的矿产资源法第二十九条第一款第一项也规定，个人为生活自用采挖只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土，无需取得采矿权。矿产资源尚且允许个人零星自用，则根据举重以明轻的出罪原则，对于因生产生活合理利用而零星取用黑土的，我们倾向于认为一般不作为犯罪处理，以充分体现刑法的谦抑性。
需要说明的是，《解释》本条主要参考了最高人民法院、最高人民检察院《关于办理破坏野生动物资源刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《动物资源司法解释》）第13条第1款的相关规定。但《解释》并没有采纳该条规定后半段关于“根据本解释的规定定罪量刑明显过重的，可以根据案件的事实、情节和社会危害程度，依法作出妥当处理”的相关内容。主要考虑是《动物资源司法解释》出台的背景之一系为了解决目前涉野生动物资源刑事案件办理中的严苛有余而轻缓不足的问题，所以通过规定上述内容引导办案人员在认为根据《动物资源司法解释》的规定定罪量刑明显过重的，可以根据案件的事实、情节和社会危害程度，依法作出妥当处理。而制定《解释》的背景之一是为了强调对黑土地的特殊刑事司法保护，以及对破坏黑土地资源犯罪予以从严打击的要求，故没有规定上述内容。此外，关于综合评估的“是否积极履行生态环境修复责任”这一情节，在《解释》征求意见稿中曾表述为“积极修复生态环境”。征求意见过程中，有意见认为“积极修复生态环境”的表述不够周全，没有涵盖劳务代偿等情形。经研究，采纳了其建议修改为目前的表述。司法实践中，要正确理解和把握是否积极履行生态环境修复责任这一情节的规定。
（八）明确关于破坏黑土地资源犯罪案件办理中专门性问题的认定
《解释》第12条是关于破坏黑土地资源犯罪案件办理中专门性问题认定的规定。破坏黑土地资源犯罪案件往往涉及到涉案黑土地类型、面积，涉案黑土体积、数量、价值等专门性事实问题，专业性非常强，需要法律判断与科学判断兼顾。《解释》结合黑土地保护法第九条，并参考《森林资源司法解释》《环境污染司法解释》《动物资源司法解释》的相关规定，特别是根据最高人民法院审委会和最高人民检察院检委会的审议意见，作出本条规定。
需要说明的是，《解释》本条规定与以往司法解释的规定相比变动较大。《解释》征求意见稿中曾经参考上述司法解释的规定，将本条规定为“对于涉案黑土地类型、面积、体积、数量、价值等专门性事实问题，可以由农业农村、自然资源、水行政、生态环境等主管部门依据现场勘验、检查笔录等出具认定意见；难以确定的，依据鉴定机构出具的鉴定意见或者下列机构出具的报告，结合其他证据作出认定：（一）价格认证机构出具的报告；（二）国务院农业农村、自然资源、水行政、生态环境等主管部门指定或者推荐的机构出具的报告；（三）地、市级以上人民政府农业农村、自然资源、水行政、生态环境等主管部门出具的报告。”原有规定最大的特点是将案涉专门性问题分为两个层次：一类是容易确定的，则可以由农业农村、自然资源、水行政、生态环境等主管部门依据现场勘验、检查笔录等出具认定意见；另一类是难以确定的，则应依据鉴定机构出具的鉴定意见或者价格认证机构，国务院农业农村、自然资源、水行政、生态环境等主管部门指定或者推荐的机构，地、市级以上人民政府农业农村、自然资源、水行政、生态环境等主管部门出具的报告，并结合其他证据作出认定。但在审议过程中，有意见提出该条数次出现“农业农村、自然资源、水行政、生态环境等主管部门”，表述过于啰嗦，建议简化表述，不分为3项，直接用顿号并列表述认定意见、鉴定意见及报告。根据上述审议意见，修改为目前的表述。此外，目前的表述不再区分容易确认和难以确认两类专门性问题，而是一揽子规定可以依据鉴定机构出具的鉴定意见，或者农业农村、自然资源、水行政、生态环境等主管部门出具的认定意见，或者价格认证机构、国务院相关主管部门指定或推荐的机构、地市级以上人民政府相关主管部门出具的报告，结合其他证据作出认定。由此可见，对于过去所谓容易确定的专门性问题，现在提高了认定要求，即要求至少依据农业农村、自然资源、水行政、生态环境等主管部门出具的认定意见，并结合其他证据作出认定；如果依据鉴定机构出具的鉴定意见，或者价格认证机构、国务院相关主管部门指定或推荐的机构、地市级以上人民政府相关主管部门出具的报告，并结合其他证据作出认定，也是符合《解释》本条规定的要求。而对于难以确认的专门性问题，如果按照《解释》的现有规定，依据鉴定机构出具的鉴定意见，或者价格认证机构、国务院相关主管部门指定或推荐的机构、地市级以上人民政府相关主管部门出具的报告，并结合其他证据作出认定，则跟以往司法解释的要求相比没有变化；而如果仅依据农业农村、自然资源、水行政、生态环境等主管部门出具的认定意见，并结合其他证据作出认定，则相当于降低了认定要求，我们认为这样的做法是不合适的，也难以满足司法实践的要求。故倾向于认为根据《解释》的本条规定，对于难以确认的专门性问题，还是要依据鉴定机构出具的鉴定意见，或者价格认证机构、国务院相关主管部门指定或推荐的机构、地市级以上人民政府相关主管部门出具的报告，并结合其他证据作出认定。
此外，《解释》在征求意见过程中，有行政主管部门曾建议将本条规定中关于人民政府行政主管部门出具报告时的主体由“市级以上”变为“县级以上”，主要理由是日常执法检查和一般违法案件查处主要由县级行政主管部门承担，将其作为报告出具主体，符合基层工作实际，也有利于提高工作效率。经认真研究，我们认为对破坏黑土地犯罪进行刑事处罚，对于行为人来说将面临最严厉的刑事制裁，对于案涉专门性问题的认定应该有着更高、更严格的要求，即应由地、市级以上人民政府农业农村、自然资源、水行政、生态环境等主管部门出具相关报告。《森林资源司法解释》第18条对此也要求是地、市级以上人民政府林业主管部门出具的报告，故没有采纳该意见。而对于“国务院相关主管部门指定的机构”，有部门建议增加“推荐”的机构，主要理由是随着国家越来越重视营商环境建设，审计部门往往会认为行政主管部门指定机构有破坏市场经济平等竞争的嫌疑，实践中行政主管部门也基本都采取的是“推荐”方式而非“指定”方式。经研究认为，该意见具有一定道理，遂采纳了该意见。
（九）明确黑土地的概念以及针对耕地之外的黑土实施破坏行为的处理
《解释》第13条是关于黑土地的概念以及针对耕地之外的黑土实施破坏行为如何处理的规定。对黑土地的概念进行界定，系为明确《解释》的调整范围。黑土地保护法将黑土地界定为“黑龙江省、吉林省、辽宁省、内蒙古自治区（以下简称四省区）的相关区域范围内具有黑色或者暗黑色腐殖质表土层，性状好、肥力高的耕地”。故本条第1款根据黑土地保护法第二条的内容明确了黑土地的概念。
关于本条第2款，需要深入理解和把握。通过调研发现，根据分布范围不同，黑土又可区分为分布于耕地范围内的黑土，以及分布于林地、草原、湿地、河道、湖泊等范围内的黑土。实践中破坏黑土主要集中于耕地，但也有在耕地范围外如河道内盗挖黑土的情形。我们倾向于认为，从一体保护黑土资源的角度，对于四省区内非耕地但属于农用地范围中的黑土，应当与耕地范围中的黑土同等保护，也可以适用《解释》。对此，黑土地保护法第三十七条也规定，林地、草原、湿地、河湖等范围内黑土的保护，适用森林法、草原法、湿地保护法、水法等有关法律；有关法律对盗挖、滥挖、非法买卖黑土未作规定的，参照本法（这里指黑土地保护法）第三十二条的规定处罚。这既为前端行政执法过程中对处罚破坏四省区之内林地、草原、湿地、河湖等范围内黑土的违法行为提供了法律依据，也为《解释》规定对盗挖、滥挖、非法买卖前款四省区的林地、草原、湿地、河湖等范围内农用地上的黑土，参照本《解释》的规定定罪量刑提供了参考和依据。
此外，有意见提出，关于林地，司法实践中是按照公益林地和商品林地划分的。例如根据《森林资源司法解释》第1条第2款的规定，非法占用并毁坏公益林地5亩以上或者非法占用并毁坏商品林地10亩以上的，属于“数量较大，造成林地大量毁坏”，因此应如何参照黑土地的标准定罪量刑需要进一步明确。而草原、湿地、河湖等范围内农用地是否应参照永久基本农田以外的耕地来确定定罪量刑标准，也需要作出明确，因此建议将《解释》本条第2款修改为:“非法占用并毁坏前款规定相关区域的林地的，对非法占用并毁坏公益林地和商品林地分别参照本解释关于非法占用并毁坏属于永久基本农田的黑土地和永久基本农田以外的黑土地的规定定罪量刑。非法占用并毁坏前款规定相关区域的草原、湿地、河湖等范围内农用地的，参照本解释关于永久基本农田以外的黑土地的规定定罪量刑。”经研究，我们认为上述建议具有一定道理，但从立法技术角度考虑，司法解释的条文设计不宜过于复杂，否则不利于理解和实操，故没有在条文修改时采纳上述建议。需要强调的是，在司法实践中适用本条第2款规定时，可以结合上述建议予以把握。
（十）破坏黑土地资源犯罪的其他问题
根据司法实践的情况，《解释》还对破坏黑土地资源犯罪的其他问题作了规定，此外有关适用盗窃罪的问题也有必要一并予以明确：
一是竞合适用规则。根据《解释》第1条、第2条、第3条规定，行为人如果实施破坏黑土地资源的非法采矿、堆放危险废物等行为，有可能会同时构成非法占用农用地罪、非法采矿罪、污染环境罪，从而形成想象竞合关系。根据想象竞合从一重论处的法理，并参考《环境污染司法解释》等相关规定，《解释》第4条明确了破坏黑土地资源相关犯罪的竞合适用规则。具体而言，实施《解释》第1条、第2条或者第3条规定的行为，同时构成非法占用农用地罪、非法采矿罪或者污染环境罪等犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。
二是单位犯罪的处理规则。根据刑法第三百四十六条的规定，刑法第三百三十八条至第三百四十五条规定的环境资源犯罪均可由单位实施。因此破坏黑土地资源可能构成的非法占用农用地罪、非法采矿罪、污染环境罪，单位均可实施。基于严厉打击破坏黑土地资源犯罪、切实保护生态环境的考虑，《解释》参考《环境污染司法解释》《采矿司法解释》和《动物资源司法解释》的相关规定，在第8条明确了破坏黑土地资源犯罪中单位犯罪如何处理的规定。具体而言，单位实施破坏黑土地资源犯罪的，要依照本《解释》规定的定罪量刑标准，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员定罪处罚，并对单位判处罚金，以切实加大对单位破坏黑土地资源犯罪的惩治力度。
三是数量数额累计计算规则。司法实践中，经常会出现犯罪分子某次破坏黑土地资源犯罪的行为未被有关部门发现，或者虽然被发现但未达到定罪量刑标准的情形。为避免犯罪分子通过“化整为零”等方式逃避刑事打击，充分体现对破坏黑土地资源犯罪的从严打击政策要求，《解释》参考《土地资源司法解释》《动物资源司法解释》的相关规定，在第9条明确了破坏黑土地资源相关犯罪的数量数额累计计算规则。具体而言，对于多次实施破坏黑土地资源犯罪，依法应当追诉的，或者2年内多次实施破坏黑土地资源行为未经处理的，数量、数额累计计算。
四是反向行刑衔接规则。为推动人民法院、人民检察院、公安机关及行政主管部门形成依法严惩破坏黑土地资源违法犯罪行为的合力，贯彻落实全面追责原则，依法妥善协调破坏黑土地资源行为人的刑事、民事、行政责任，《解释》参考《动物资源司法解释》《环境污染司法解释》的相关规定，在第11条作出关于破坏黑土地资源犯罪案件办理中反向行刑衔接的规定。具体而言，对于实施破坏黑土地资源的相关行为被不起诉、宣告无罪或者免予刑事处罚的行为人，依法应当给予行政处罚、政务处分或者其他处分的，依法移送有关主管机关处理。需要说明的是，《动物资源司法解释》《环境污染司法解释》均规定的是“对于实施本解释规定的相关行为被不起诉或者免予刑事处罚的行为人”。我们认为，除此之外还有另外一种情形，即经审判被宣告无罪，但也依法应当给予行政处罚、政务处分或者其他处分，依法移送有关主管机关处理的。故此，《解释》采用了“对于实施破坏黑土地资源的相关行为被不起诉、宣告无罪或者免予刑事处罚的行为人”的表述。司法实践中，要切实理解和把握此处变化。
五是关于盗窃罪的适用问题。《解释》虽然没有就破坏黑土地资源犯罪行为能否适用盗窃罪的问题进行专门规定，但鉴于该问题的重要性，有必要对此予以专门说明。适用盗窃罪打击盗挖黑土等行为，近年来在吉林、内蒙古等地多有相关案例。关于盗挖黑土地能否适用盗窃罪的问题，实践中可以分两种不同情形来讨论。一类是针对直接从黑土地里盗挖黑土的行为能否适用盗窃罪的问题；另一类是针对盗窃他人已经剥离出的黑土的行为能否适用盗窃罪的问题。两类问题从法理上讲并不相同，故此有必要分开讨论。
关于直接从黑土地里盗挖黑土的行为能否适用盗窃罪的问题。《解释》在征求意见中，一种意见认为，在很多盗挖黑土案件中，行为人的主要目的不在于非农业建设而在于非法出售牟利，对黑土资源的破坏同样不可逆转且难以修复；因行为人往往采取“蚂蚁搬家”等方式，多点、深挖底层黑土，单以面积计，很难达到非法占用农用地罪的入罪标准；单以价值计，鉴定评估周期长、费用高，特别是对于大量未达到矿产资源“泥炭”标准的黑土资源，难以适用非法采矿罪等相关罪名，无法实现全覆盖性保护。为严厉打击黑土犯罪，全面保护黑土资源，适用盗窃罪确有其必要性。据此提出，对非法开采属于矿产资源的黑土构成非法采矿罪，非法开采不属于矿产资源的黑土构成盗窃罪。另一种意见认为：非法开采不属于矿产资源的黑土不能构成盗窃罪。理由是：一是“自然资源”不能成为传统盗窃罪的犯罪对象，特别是尚没有开采出来的自然资源，此前司法解释均持此种观点。二是盗窃罪入罪门槛较低，容易造成罪责刑不相适应。若可构成盗窃罪，则与非法开采属于矿产资源的黑土构成非法采矿罪相比，将面临起刑点过低、法定刑过重，以及对普通黑土的刑事司法保护力度将远远大于对属于矿产资源黑土的保护力度等矛盾问题。三是对盗挖、滥挖黑土行为，以非法占用农用地罪定罪处罚，可以回归保护耕地资源的初衷，实现维护我国粮食安全和生态安全的宗旨，与黑土地保护法相互衔接、协调一致，体现法治统一。四是对盗挖、滥挖黑土以自然犯作评价，不利于压实前端行政监管责任。经综合各方面因素慎重考虑后，最终决定对盗挖不属于矿产资源的黑土行为按照非法占用农用地罪处罚。但考虑到“蚂蚁搬家”和“打洞深挖”式的盗挖、滥挖黑土地具有严重危害性，应予以刑法规制，故经研究以《解释》增加立方米数作为非法占用农用地罪的定罪量刑标准，来满足实践需要。
关于盗窃已经剥离出的黑土的行为能否适用盗窃罪的问题。实践中及法理上，关于盗窃已经开采出的矿产资源可以按照自然犯处理以盗窃罪定罪处罚，基本上没有太大分歧，有很多将盗窃他人已经开采出来的矿石行为认定为盗窃罪的案例。我们认为，已经剥离出的黑土具备了独立财产外观，故《解释》审议稿中曾将盗窃已经剥离出的黑土行为规定为盗窃行为。具体规定是：盗窃已经剥离出的黑土，符合刑法第二百六十四条规定的，以盗窃罪定罪处罚。实践中，相关情形主要分为盗窃国家、集体或他人合法所有并已剥离出的黑土，以及盗窃他人非法开采剥离出的黑土两种情况。前者个人合法所有黑土的情形真实存在，比如通过拍卖而获得。后者是典型的“黑吃黑”。需要指出的是，这里的“剥离出”这一表述来源于黑土地保护法第二十一条的相关规定。《解释》最终删除此项规定，主要考虑是避免因对剥离出的黑土认定标准不够明确，加之盗窃罪入罪标准较低，有可能导致打击面过大，与第1条规定的非法占用农用地罪量刑倒挂等问题。综上，我们认为将盗窃已经剥离出的黑土的行为认定为盗窃罪，从法理上看并无不当。在司法实践中，针对盗窃已经剥离出的黑土的行为，如果案涉黑土已经打包待售等具有更多附加价值、体现了更为明显的独立财产外观等，可以以盗窃罪定罪处罚，但应从严把握认定构成盗窃罪，对于尚未脱离黑土地，独立财产权利外观不具体明显的，不宜按照盗窃罪处罚。
六是《解释》的时间效力问题。《解释》采用了公布之日起即实施的模式，自2025年5月6日公布之日起施行。
中华人民共和国黑土地保护法
第一条 为了保护黑土地资源，稳步恢复提升黑土地基础地力，促进资源可持续利用，维护生态平衡，保障国家粮食安全，制定本法。
第二条 从事黑土地保护、利用和相关治理、修复等活动，适用本法。本法没有规定的，适用土地管理等有关法律的规定。
本法所称黑土地，是指黑龙江省、吉林省、辽宁省、内蒙古自治区（以下简称四省区）的相关区域范围内具有黑色或者暗黑色腐殖质表土层，性状好、肥力高的耕地。
第三条 国家实行科学、有效的黑土地保护政策，保障黑土地保护财政投入，综合采取工程、农艺、农机、生物等措施，保护黑土地的优良生产能力，确保黑土地总量不减少、功能不退化、质量有提升、产能可持续。
第四条 黑土地保护应当坚持统筹规划、因地制宜、用养结合、近期目标与远期目标结合、突出重点、综合施策的原则，建立健全政府主导、农业生产经营者实施、社会参与的保护机制。
国务院农业农村主管部门会同自然资源、水行政等有关部门，综合考虑黑土地开垦历史和利用现状，以及黑土层厚度、土壤性状、土壤类型等，按照最有利于全面保护、综合治理和系统修复的原则，科学合理确定黑土地保护范围并适时调整，有计划、分步骤、分类别地推进黑土地保护工作。历史上属黑土地的，除确无法修复的外，原则上都应列入黑土地保护范围进行修恢复。
第五条 黑土地应当用于粮食和油料作物、糖料作物、蔬菜等农产品生产。
黑土层深厚、土壤性状良好的黑土地应当按照规定的标准划入永久基本农田，重点用于粮食生产，实行严格保护，确保数量和质量长期稳定。
第六条 国务院和四省区人民政府加强对黑土地保护工作的领导、组织、协调、监督管理，统筹制定黑土地保护政策。四省区人民政府对本行政区域内的黑土地数量、质量、生态环境负责。
县级以上地方人民政府应当建立农业农村、自然资源、水行政、发展改革、财政、生态环境等有关部门组成的黑土地保护协调机制，加强协调指导，明确工作责任，推动黑土地保护工作落实。
乡镇人民政府应当协助组织实施黑土地保护工作，向农业生产经营者推广适宜其所经营耕地的保护、治理、修复和利用措施，督促农业生产经营者履行黑土地保护义务。
第七条 各级人民政府应当加强黑土地保护宣传教育，提高全社会的黑土地保护意识。
对在黑土地保护工作中做出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰和奖励。
第八条 国务院标准化主管部门和农业农村、自然资源、水行政等主管部门按照职责分工，制定和完善黑土地质量和其他保护标准。
第九条 国家建立健全黑土地调查和监测制度。
县级以上人民政府自然资源主管部门会同有关部门开展土地调查时，同步开展黑土地类型、分布、数量、质量、保护和利用状况等情况的调查，建立黑土地档案。
国务院农业农村、水行政等主管部门会同四省区人民政府建立健全黑土地质量监测网络，加强对黑土地土壤性状、黑土层厚度、水蚀、风蚀等情况的常态化监测，建立黑土地质量动态变化数据库，并做好信息共享工作。
第十条 县级以上人民政府应当将黑土地保护工作纳入国民经济和社会发展规划。
国土空间规划应当充分考虑保护黑土地及其周边生态环境，合理布局各类用途土地，以利于黑土地水蚀、风蚀等的预防和治理。
县级以上人民政府农业农村主管部门会同有关部门以调查和监测为基础、体现整体集中连片治理，编制黑土地保护规划，明确保护范围、目标任务、技术模式、保障措施等，遏制黑土地退化趋势，提升黑土地质量，改善黑土地生态环境。县级黑土地保护规划应当与国土空间规划相衔接，落实到黑土地具体地块，并向社会公布。
第十一条 国家采取措施加强黑土地保护的科技支撑能力建设，将黑土地保护、治理、修复和利用的科技创新作为重点支持领域；鼓励高等学校、科研机构和农业技术推广机构等协同开展科技攻关。县级以上人民政府应当鼓励和支持水土保持、防风固沙、土壤改良、地力培肥、生态保护等科学研究和科研成果推广应用。
有关耕地质量监测保护和农业技术推广机构应当对农业生产经营者保护黑土地进行技术培训、提供指导服务。
国家鼓励企业、高等学校、职业学校、科研机构、科学技术社会团体、农民专业合作社、农业社会化服务组织、农业科技人员等开展黑土地保护相关技术服务。
国家支持开展黑土地保护国际合作与交流。
第十二条 县级以上人民政府应当采取以下措施加强黑土地农田基础设施建设：
（一）加强农田水利工程建设，完善水田、旱地灌排体系；
（二）加强田块整治，修复沟毁耕地，合理划分适宜耕作田块；
（三）加强坡耕地、侵蚀沟水土保持工程建设；
（四）合理规划修建机耕路、生产路；
（五）建设农田防护林网；
（六）其他黑土地保护措施。
第十三条 县级以上人民政府应当推广科学的耕作制度，采取以下措施提高黑土地质量：
（一）因地制宜实行轮作等用地养地相结合的种植制度，按照国家有关规定推广适度休耕；
（二）因地制宜推广免（少）耕、深松等保护性耕作技术，推广适宜的农业机械；
（三）因地制宜推广秸秆覆盖、粉碎深（翻）埋、过腹转化等还田方式；
（四）组织实施测土配方施肥，科学减少化肥施用量，鼓励增施有机肥料，推广土壤生物改良等技术；
（五）推广生物技术或者生物制剂防治病虫害等绿色防控技术，科学减少化学农药、除草剂使用量，合理使用农用薄膜等农业生产资料；
（六）其他黑土地质量提升措施。
第十四条 国家鼓励采取综合性措施，预防和治理水土流失，防止黑土地土壤侵蚀、土地沙化和盐渍化，改善和修复农田生态环境。
县级以上人民政府应当开展侵蚀沟治理，实施沟头沟坡沟底加固防护，因地制宜组织在侵蚀沟的沟坡和沟岸、黑土地周边河流两岸、湖泊和水库周边等区域营造植物保护带或者采取其他措施，防止侵蚀沟变宽变深变长。
县级以上人民政府应当按照因害设防、合理管护、科学布局的原则，制定农田防护林建设计划，组织沿农田道路、沟渠等种植农田防护林，防止违背自然规律造林绿化。农田防护林只能进行抚育、更新性质的采伐，确保防护林功能不减退。
县级以上人民政府应当组织开展防沙治沙，加强黑土地周边的沙漠和沙化土地治理，防止黑土地沙化。
第十五条 县级以上人民政府应当加强黑土地生态保护和黑土地周边林地、草原、湿地的保护修复，推动荒山荒坡治理，提升自然生态系统涵养水源、保持水土、防风固沙、维护生物多样性等生态功能，维持有利于黑土地保护的自然生态环境。
第十六条 县级人民政府应当依据黑土地调查和监测数据，并结合土壤类型和质量等级、气候特点、环境状况等实际情况，对本行政区域内的黑土地进行科学分区，制定并组织实施黑土地质量提升计划，因地制宜合理采取保护、治理、修复和利用的精细化措施。
第十七条 国有农场应当对其经营管理范围内的黑土地加强保护，充分发挥示范作用，并依法接受监督检查。
农村集体经济组织、村民委员会和村民小组应当依法发包农村土地，监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护黑土地，制止承包方损害黑土地等行为。
农村集体经济组织、农业企业、农民专业合作社、农户等应当十分珍惜和合理利用黑土地，加强农田基础设施建设，因地制宜应用保护性耕作等技术，积极采取提升黑土地质量和改善农田生态环境的养护措施，依法保护黑土地。
第十八条 农业投入品生产者、经营者和使用者应当依法对农药、肥料、农用薄膜等农业投入品的包装物、废弃物进行回收以及资源化利用或者无害化处理，不得随意丢弃，防止黑土地污染。
县级人民政府应当采取措施，支持农药、肥料、农用薄膜等农业投入品包装物、废弃物的回收以及资源化利用或者无害化处理。
第十九条 从事畜禽养殖的单位和个人，应当科学开展畜禽粪污无害化处理和资源化利用，以畜禽粪污就地就近还田利用为重点，促进黑土地绿色种养循环农业发展。
县级以上人民政府应当支持开展畜禽粪污无害化处理和资源化利用。
第二十条 任何组织和个人不得破坏黑土地资源和生态环境。禁止盗挖、滥挖和非法买卖黑土。国务院自然资源主管部门会同农业农村、水行政、公安、交通运输、市场监督管理等部门应当建立健全保护黑土地资源监督管理制度，提高对盗挖、滥挖、非法买卖黑土和其他破坏黑土地资源、生态环境行为的综合治理能力。
第二十一条 建设项目不得占用黑土地；确需占用的，应当依法严格审批，并补充数量和质量相当的耕地。
建设项目占用黑土地的，应当按照规定的标准对耕作层的土壤进行剥离。剥离的黑土应当就近用于新开垦耕地和劣质耕地改良、被污染耕地的治理、高标准农田建设、土地复垦等。建设项目主体应当制定剥离黑土的再利用方案，报自然资源主管部门备案。具体办法由四省区人民政府分别制定。
第二十二条 国家建立健全黑土地保护财政投入保障制度。县级以上人民政府应当将黑土地保护资金纳入本级预算。
国家加大对黑土地保护措施奖补资金的倾斜力度，建立长期稳定的奖励补助机制。
县级以上地方人民政府应当将黑土地保护作为土地使用权出让收入用于农业农村投入的重点领域，并加大投入力度。
国家组织开展高标准农田、农田水利、水土保持、防沙治沙、农田防护林、土地复垦等建设活动，在项目资金安排上积极支持黑土地保护需要。县级人民政府可以按照国家有关规定统筹使用涉农资金用于黑土地保护，提高财政资金使用效益。
第二十三条 国家实行用养结合、保护效果导向的激励政策，对采取黑土地保护和治理修复措施的农业生产经营者按照国家有关规定给予奖励补助。
第二十四条 国家鼓励粮食主销区通过资金支持、与四省区建立稳定粮食购销关系等经济合作方式参与黑土地保护，建立健全黑土地跨区域投入保护机制。
第二十五条 国家按照政策支持、社会参与、市场化运作的原则，鼓励社会资本投入黑土地保护活动，并保护投资者的合法权益。
国家鼓励保险机构开展黑土地保护相关保险业务。
国家支持农民专业合作社、企业等以多种方式与农户建立利益联结机制和社会化服务机制，发展适度规模经营，推动农产品品质提升、品牌打造和标准化生产，提高黑土地产出效益。
第二十六条 国务院对四省区人民政府黑土地保护责任落实情况进行考核，将黑土地保护情况纳入耕地保护责任目标。
第二十七条 县级以上人民政府自然资源、农业农村、水行政等有关部门按照职责，依法对黑土地保护和质量建设情况联合开展监督检查。
第二十八条 县级以上人民政府应当向本级人民代表大会或者其常务委员会报告黑土地保护情况，依法接受监督。
第二十九条 违反本法规定，国务院农业农村、自然资源等有关部门、县级以上地方人民政府及其有关部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：
（一）截留、挪用或者未按照规定使用黑土地保护资金；
（二）对破坏黑土地的行为，发现或者接到举报未及时查处；
（三）其他不依法履行黑土地保护职责导致黑土地资源和生态环境遭受破坏的行为。
第三十条 非法占用或者损毁黑土地农田基础设施的，由县级以上地方人民政府农业农村、水行政等部门责令停止违法行为，限期恢复原状，处恢复费用一倍以上三倍以下罚款。
第三十一条 违法将黑土地用于非农建设的，依照土地管理等有关法律法规的规定从重处罚。
违反法律法规规定，造成黑土地面积减少、质量下降、功能退化或者生态环境损害的，应当依法治理修复、赔偿损失。
农业生产经营者未尽到黑土地保护义务，经批评教育仍不改正的，可以不予发放耕地保护相关补贴。
第三十二条 违反本法第二十条规定，盗挖、滥挖黑土的，依照土地管理等有关法律法规的规定从重处罚。
非法出售黑土的，由县级以上地方人民政府市场监督管理、农业农村、自然资源等部门按照职责分工没收非法出售的黑土和违法所得，并处每立方米五百元以上五千元以下罚款；明知是非法出售的黑土而购买的，没收非法购买的黑土，并处货值金额一倍以上三倍以下罚款。
第三十三条 违反本法第二十一条规定，建设项目占用黑土地未对耕作层的土壤实施剥离的，由县级以上地方人民政府自然资源主管部门处每平方米一百元以上二百元以下罚款；未按照规定的标准对耕作层的土壤实施剥离的，处每平方米五十元以上一百元以下罚款。
第三十四条 拒绝、阻碍对黑土地保护情况依法进行监督检查的，由县级以上地方人民政府有关部门责令改正；拒不改正的，处二千元以上二万元以下罚款。
第三十五条 造成黑土地污染、水土流失的，分别依照污染防治、水土保持等有关法律法规的规定从重处罚。
第三十六条 违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十七条 林地、草原、湿地、河湖等范围内黑土的保护，适用《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国湿地保护法》、《中华人民共和国水法》等有关法律；有关法律对盗挖、滥挖、非法买卖黑土未作规定的，参照本法第三十二条的规定处罚。
第三十八条 本法自2022年8月1日起施行。
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